國有資金投資建設項目工程款結算審計的認定

作者：重慶仲裁委員會仲裁秘書  陳傳奇

【案情簡介】

案涉工程系政府財政投入工程項目，該項目進行了公開招投標程序，由政府房屋管理部門作為招標人。《招標文件》第一卷第二章“投標人須知”第10.1條款“工程結算原則”載明：“本工程結算價以區級相關部門審定為準”。

2015年6月17日，承包人與發包人簽訂了《建設施工合同》。合同約定采用固定綜合單價計價形式，合同價暫定為883,790.14元。該合同專用合同條款 “結算原則”約定：“本工程結算價以審計部門審定為準”；“本工程送審結算價與審定的結算價相比，……；若審減金額在5%以上，審計費用（含審減效益費）由承包人承擔”。

合同簽訂后，承包人入場施工，施工完成后經驗收合格。施工過程中，發包人按照約定支付了工程進度款。2016年5月，發包人委托工程造價咨詢公司對案涉工程進行結算審核，經審核，審定工程結算金額為1,221,023.4元。發包人為此支付了審計費8,441.93元。結算審核結論出具后，發包人向承包人支付了工程尾款，截止2013年5月29日，發包人向承包人共計支付了工程款1,159,972.23元。

2017年12月28日，案涉工程所在區的審計局作出了《審計決定》，決定對案涉項目進行審計。2017年12月29日，審計局作出了《審計報告》，載明：案涉項目建安工程款送審竣工結算價1,221,023.4元，最終審定金額為893,677.44元，審減266,294.79元，審減率大于5%?！秾徲媹蟾妗纷鞒龊?，發包人認為向承包人超付了工程款，經多次協商未果后，發包人申請仲裁。

【爭議焦點】

（一）關于《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”的理解問題

發包人認為，案涉項目的資金來源為政府財政資金，最終結算前要經過政府審計部門審計是常理，也是必經的程序。且結合《招標文件》中關于結算的條款，雙方當事人在《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”應該是項目所在區的審計局。

承包人認為，審計應當包括政府審計、社會審計等不同類型。本案中，發包人委托工程造價咨詢公司進行了審計，《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”亦未明確為國家審計部門，因審計部門之間沒有級別之分，只要具有合法的審計資質，其作出的審計結果即可作為結算依據，發包人也已按照該審計金額進行了付款，故《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”應該是工程造價咨詢公司，而不是審計局。

仲裁庭認為，本案《建設施工合同》系經嚴格的招投標程序簽訂，對于案涉工程款結算問題，《招標文件》中明確“以區級相關部門審定金額為準”；《建設施工合同》專用合同條款約定“結算價以審計部門審定金額為準”。《中華人民共和國合同法》第一百二十五條第一款規定：“當事人對合同條款的理解有爭議的，應當按照合同所使用的詞句、合同的有關條款、合同的目的、交易習慣以及誠實信用原則，確定該條款的真實意思”。按文字解釋，《招標文件》明確的“區級相關部門審定”應理解為投資主體所在地的區審計局審計，《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”也應理解為項目所在區審計局；按整體解釋，《招標文件》和《建設施工合同》共同構成對雙方當事人有法律約束力的法律文件，故對該條款應一致性理解為項目所在區審計局審計；按合同目的解釋，因本案工程為政府財政投入項目，當事人雙方在簽訂《建設施工合同》時均清楚，該項目將面臨政府審計，按審計行業習慣，政府投資項目的“審計部門”通常指稱政府審計部門，不會是社會審計機構。因此，本案《建設施工合同》專用合同條款約定的“審計部門”應認定為項目所在區審計局。

（二）關于案涉工程款的結算依據問題

發包人認為，案涉合同投入的是國有資金，根據相關法律規定，應由審計部門進行審計后才能作為結算依據。且本案合同約定以項目所在區審計局的審計結果作為結算依據，合同專用條款關于結算依據的約定并未違反法律、行政法規的強制性規定，是雙方當事人的真實意思表示，合法有效。根據最高院的相關答復意見，合同明確約定以審計部門的審計結果為結算依據的應該以審計部門的審計結果為結算依據，故案涉項目應以區審計局作出的《審計報告》的結論作為結算依據。

承包人認為，雙方合同約定的真實意思是審計后即應當付款，發包人也嚴格按照合同約定履行了付款義務，同時，在發包人付款單據上也明確表述按照第一次審計結論的95%支付，發包人付款時審計局的審計報告尚未作出，故應當以工程造價咨詢公司的結論作為結算依據。

仲裁庭認為，《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條明確：“依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論”。按照上述認定，合同專用條款中約定的“審計部門”應為項目所在區的審計局，因此，本案雙方的結算應以項目所在區審計局的審計結果作為結算依據。承包人關于發包人按第一次審計結論給付工程款即視為雙方對工程款結算方式的變更的抗辯意見不能成立。

【裁決結果】

承包人向發包人返還超付的工程款266,294.79元。

【相關法律規定解讀】

《中華人民共和國審計法》第二條：國家實行審計監督制度。國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。

國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。

審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。

《中華人民共和國審計法》第二十二條：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。

《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》[（2008）民一他字第4號]：財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據。

《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》[（2001）民一他字第2號]：審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。

【案例評析】

我國的審計主要分為政府審計、內部審計和社會審計。政府審計即政府審計部門代表國家對國有財政收支、國有資金投資建設的項目等進行的審計，是一種監督；內部審計是由本部門、本單位內部的獨立機構和人員對本部門、本單位的財政財務收支和其他經濟活動進行的事前和事后的審查和監督；社會審計是指依法成立的具有審計資格的審計機構受委托對委托單位的財務收支和其他經濟活動進行的審核、監督。三種審計方式各有特點，政府審計重在監督，社會審計和內部審計重在自查自糾。對于國有資金建設的項目，由審計機關進行審計是必經程序。

就本案而言，工程款的結算出現了兩次審計，一次是發包人委托社會審計機構進行的造價審核，一次是項目所在區審計局作出的審計報告，且兩次審計的結論相差較大。而本案的焦點也在于結算依據是政府審計的審計結論還是社會審計的結論。按照《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》[（2008）民一他字第4號]的意見看，如果本案雙方在合同中已經明確約定以政府審計機關的審計結論作為結算依據的，那么承包人應當退還發包人超付的工程款。但是，本案雙方關于結算依據的約定并不明確，雙方對“審計部門”的理解各不相同，且在第一次社會審計結論作出后，發包人已經參照該次審計金額完成了付款，導致承包人認為雙方結算的依據就是第一次社會審計的結論。

交易安全和穩定是民事活動的基本要求，無論是民事主體之間發生的民事法律行為還是政府參與的民事活動，都應該以維護交易安全和交易穩定為基本出發點。但是，保障國有資金不被流失也是每一個民事主體、每一項民事活動的基本要求。案涉項目使用的是國有資金，如果將社會審計機構的審計結論作為最終結算依據，則會導致國有資金流失。因此，盡管雙方在招標文件和施工合同中關于結算依據的約定不明確，但是基于案涉項目的性質，將“審計部門”理解為政府審計機關更符合本案的實際和保護國有資金的出發點，故仲裁庭作出了如上裁決。

【結語和建議】

本案工程系國有資金投資建設的項目，按照《中華人民共和國審計法》的規定，該項目資金使用情況應被納入政府審計的范圍。但是，由于雙方在招標文件和施工合同中關于結算的約定不明確，雙方對“審計部門”的理解存在歧義，最終導致發生糾紛。對此，建議對國有資金投資建設的項目，在招標和簽訂合同時，關于結算部分需明確約定為“以政府審計部門的審計結論作為結算依據”，避免條款理解上產生歧義。另外，在政府審計部門作出最終審計結論之前，發包方盡量不付清全部工程款，以免在請求退還工程款時發生糾紛。